3. Styring, rammer og oppbygging av helsesektoren

3.1 Oppbygging av helsesektoren

Helsesektoren i Noreg består av mange ulike aktørar som saman skal sikre gode helsetenester til befolkninga. Helsesektoren er delt i to hovuddelar: spesialist- og primærhelsetenesta. Dei regionale helseføretaka har ansvar for spesialisthelsetenesta, medan kommunane har ansvar for primærhelsetenesta. I tillegg kjem Helse- og omsorgsdepartementet som har ansvaret for gjennomføring av helsepolitikken, og private aktørar som tilbyr helsetenester både på eiga hand og på vegner av det offentlege.

Nasjonalt nivå

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordna ansvaret for at befolkninga får gode helsetenester. Dette gjer dei mellom anna gjennom helsepolitiske mål og rammer. Departementet eig dei fire regionale helseføretaka og Norsk Helsenett.

Helsenorge.no er den viktigaste tenesta på nasjonalt nivå og er hovudinngangen til offentlege digitale helsetenester. Tenesta vert utvikla og drifta av Norsk Helsenett, medan Helsedirektoratet har ansvar for innhaldet. Portalen tilbyr både innlogga og opne sider. Dei opne sidene tilbyr kvalitetssikra helseinformasjon, og tenestene som ligg bak innlogging gir brukarane tilgang til tenester som krev personleg informasjon som innsyn, dialog og administrasjon.

Spesialisthelsetenesta

Sidan 2002 har staten hatt ansvaret for spesialisthelsetenesta. Staten eig dei regionale helseføretaka, som igjen eig sjukehusa.

Tenester som inngår i spesialisthelsetenesta er mellom anna

• sjukehus
• legespesialist
• ambulansetenesta
• distriktsmedisinsk senter
• opptreningsinstitusjon
• rusinstitusjon

Dei regionale helseføretaka er sentrale bidragsytarar til Helsenorge. I Midt-Noreg blir løysinga HelsaMi brukt, som er ein eigen innbyggarportal for regionen, og er ein del av journalsystemet Helseplattformen. Felles nettløysing for spesialisthelsetenesta (FNSP) samlar meir enn 60 sjukehus- og føretaksnettstader i éi digital plattform.

Primærhelsetenesta

Kommunane har ansvar for primærhelsetenesta. Kommunane har stor grad av fridom til å tilpasse tenesta til lokale forhold og behov. Dei har ansvar for eit breitt spekter av helse- og omsorgstenester, der digitalisering spelar ei stadig større rolle.

Tenester som inngår i primærhelsetenesta er mellom anna

• fastlegane
• legevakt
• helsestasjon
• heimebaserte tenester
• rustilbod
• sjukeheim

Dei fleste kommunane brukar Helsenorge for å tilby tenester til innbyggarane. I tillegg tilbyr dei informasjon og søknadsskjema på eigne nettsider.

Sjølv om nasjonale prinsipp gir retning, blir innføringa av digitale tenester i stor grad avgjort lokalt. Dette gir variasjon, men også rom for innovasjon.

Fastlegane er eit sentralt kontaktpunkt mellom innbyggar og helseteneste. Digital kommunikasjon mellom pasient og lege har auka kraftig.

I 2024 brukte fastlegane Helsenorge slik:

• 75 prosent for timebestilling
• 85 prosent for reseptfornying
• 64 prosent for e-konsultasjon

Ei revidert fastlegeforskrift pålegg fastlegar å tilby digitale konsultasjonar og timebestilling via Helsenorge.

Privat sektor

Private aktørar tilbyr eit breitt spekter av tenester og er ein viktig del av helsesektoren. Private aktørar inkluderer mellom anna

• avtalespesialistar
• private sjukehus og legetenester
• tannlegar
• apotek
• private institusjonar for rusbehandling
• leverandørar

Private aktørar opererer meir fragmentert gjennom eigne appar og nettsider, medan offentlege tenester i stor grad er samla rundt Helsenorge.

Aktørkart og brukarreise

Aktørkartet er ei samla og forenkla framstilling av sentrale aktørar i den norske helse- og omsorgssektoren, og brukarreisa viser dei ulike stega som ein møter i helsesektoren.

3.2 Politiske mål, strategiar og handlingsplanar

Nasjonal helse- og samhandlingsplan

Målet med regjeringa sin helse- og omsorgspolitikk er å skape helsefremmande samfunn, førebygge sjukdom og sikre ei desentralisert helse- og omsorgsteneste som yter gode, trygge og likeverdige tenester i heile landet.

Dei overordna måla for helse- og omsorgspolitikken er:

1. God helse og meistring i befolkninga, uavhengig av sosial bakgrunn.
2. Gode pasientforløp og rask tilgang til tenester i heile landet.
3. Helse- og omsorgstenesta er ein attraktiv arbeidsstad i eit livslangt karriereløp.
4. Berekraftig og rettferdig ressursbruk.
5. Helse- og omsorgssektoren er førebudd i møte med kriser og katastrofar.

Nasjonal e-helsestrategi

Nasjonal e-helsestrategi er helse- og omsorgssektoren sin felles strategi for digitalisering i perioden 2023 til 2030. Strategien er ein sektorstrategi og skal legge til rette for auka koordinering og samarbeid om digitalisering i helse- og omsorgssektoren. Visjonen i strategien er:

Strategien har tre overordna mål:

1. Kvalitet og samanheng i tenestene.
2. Berekraftig helse- og omsorgssektor.
3. Innovasjonskraft.

I tillegg er det prioritert fem strategiske mål som sektoren skal jobbe mot i fellesskap:

• Aktiv medverknad i eiga og næraste si helse.
• Enklare arbeidskvardag.
• Helsedata til fornying og forbetring.
• Tilgjengeleg informasjon og styrka samhandling.
• Samarbeid og verkemiddel som styrkar gjennomføringskrafta.

Ny nasjonal digitaliseringsstrategi

Digitaliseringsstrategien set retninga for digitaliseringa av Noreg i åra som kjem. Hovudmålet i strategien er at

Strategien peikar på at digitalisering er ein viktig del av løysinga på samfunnsutfordringane, men at ein samtidig må ha tilstrekkeleg kontroll på at digitaliseringa skjer på ein trygg, sikker og tillitsvekkande måte.

Eitt av dei fem prioriterte innsatsområda i digitaliseringsstrategien er å halde på tilliten, styrke inkludering og sikre omsynet til barn og unge.

Regjeringa vil mellom anna

• følge opp Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn
• styrke innsatsen for å auke den digitale kompetansen hos seniorar
• styrke arbeidet med brukskvalitet, klarspråk og universell utforming i offentlege digitale tenester
• styrke den digitale kompetansen hos innbyggarane gjennom pilotering av nærtenestesenter
• sikre auka brukarinvolvering når digitale tenester blir utvikla
• styrke Tilsynet for universell utforming av ikt

Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn

Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn konkretiserer vidare ansvaret og peikar ut følgande innsatsområde:

• Sørge for at offentleg sektor tilbyr rettleiing i bruk av digitale løysingar til brukarar med ingen eller svake digitale ferdigheiter. Offentleg sektor har eit ansvar for å levere offentlege tenester til alle, også til dei som ikkje er digitale.
• Styrke tilsyn og kontroll av etterleving av regelverket for universell utforming av ikt. Auke talet på kontrollar og risikobaserte tilsyn i privat og offentleg sektor. Prioriterte område er dei med stort sannsyn for brot på regelverket og der regelverksbrot får store konsekvensar for brukarane.
• Styrke rettleiing om regelverket og beste praksis for universell utforming av ikt.
• Gi informasjon og rettleiing om regelverkskrav og standardar for universell utforming av nettstader, appar og sjølvbeteningsautomatar, inkludert løysingsforslag og testmetodar.
• Utarbeide lett tilgjengeleg informasjon om offentleg tenestetilbod og ansvarsområde.

Handlingsplanen Bærekraft og like muligheter – et universelt utformet Norge

Handlingsplanen Bærekraft og like muligheter – et universelt utformet Norge har digitalisering som eitt av sine prioriterte område. Tiltaka for digitaliseringsdelen av handlingsplanen omfattar mellom anna:

1. Regelverksutvikling innan universell utforming av ikt, blant anna knytt til EU sitt webdirektiv (WAD) og tilgjengelegheitsdirektivet (EAA).
2. Tilsyn med at verksemder etterlever krav til universell utforming av ikt.
3. Områdeovervaking, indikatorar og statistikk knytt til universell utforming av ikt.
4. E-læring på området universell utforming av ikt.

3.3 Regelverket skal sikre rett til helsehjelp for alle

Retten til helsehjelp for alle er eit grunnleggande prinsipp i det norske velferdssamfunnet, og har forankring i både nasjonale og internasjonale menneskerettar.

Helsehjelp er ein menneskerett

Grunnlova inneheld ikkje ein generell og uttrykt rett til helse eller helsehjelp for alle. Det ligg likevel ei indirekte forankring i fleire grunnlovsbestemmingar. Den tydelegaste forankringa finst i § 104 om barn sin rett til helsemessig tryggleik. Vidare kan retten til helse utleiast av § 92 om staten si plikt til å sikre menneskerettane, § 93 om retten til liv og § 98 om likskap og ikkje-diskriminering.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) fastset grunnleggande rettar og fridomar for enkeltpersonar. EMK gir ikkje ein eksplisitt rett til helse, men vernar liv og verdigheit (art. 2 og 3).

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) slår i artikkel 12 fast at alle har rett til den høgaste oppnåelege helsestandarden, både fysisk og psykisk. FNs ØSK-komité har i General Comment nr. 14 gitt ei omfattande tolking av innhaldet i denne retten:

• Helse er ein grunnleggande menneskerett, nødvendig for å kunne utøve andre menneskerettar.
• Retten omfattar både helsetenester, underliggande faktorar (som reint vatn, gode hygieniske forhold og trygt arbeidsmiljø) og ikkje-diskriminering.

Berekraftsmåla gir ikkje ein juridisk rett til helse, men forankrar helse som eit globalt mål og bygger på eksisterande rettar, særleg retten til helse i artikkel 12 i ØSK-konvensjonen. Mål 3 om god helse og livskvalitet, og tilknytte mål om mellom anna likestilling og redusert ulikskap, understøttar dette.

FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD)

FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) vart inkorporert i den norske menneskerettslova 1. januar 2026. Frå denne datoen gjeld konvensjonen som norsk lov og går ved motstrid framfor anna lovgiving. Konvensjonen har vore folkerettsleg bindande for Noreg sidan ratifikasjonen i 2013, men inkorporeringa styrkar rettsstillinga til personar med nedsett funksjonsevne, og forsterkar plikta til å sikre menneskerettane deira i offentleg verksemd.

Fleire av artiklane i CRPD er særleg relevante for digitale helsetenester. Artikkel 9 om tilgjengelegheit forpliktar staten til å sikre lik tilgang til mellom anna informasjon, kommunikasjon og digitale tenester. Universell utforming av ikt er eit sentralt verkemiddel for å oppfylle denne plikta.

Artikkel 25 om helse slår fast at personar med nedsett funksjonsevne har same rett til høgaste oppnåelege helsestandard som andre, og at helsetenester skal vere tilgjengelege på lik linje. Når digitale løysingar er ein føresetnad for tilgang til helsetenester, blir digital tilgjengelegheit også ein del av denne plikta.

Artikkel 11 om risikosituasjonar og humanitære nødssituasjonar pålegg staten å sikre vern og tryggleik for personar med nedsett funksjonsevne i krisesituasjonar. Totalberedskapskommisjonen viser eksplisitt til denne artikkelen og slår fast at universelt utforma digitale tenester er ein del av totalberedskapen.

Inkorporeringa av CRPD i menneskerettslova styrkar dermed både kravet om at digitale helsetenester skal vere tilgjengelege i kvardagen, og at dei må vere det også i krise.

Regelverket for universell utforming av ikt

Regelverket for universell utforming av ikt går fram av lov om likestilling og forbod mot diskriminering (Likestillings- og diskrimineringsloven) og forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (ikt-)løysingar (Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger).

Forskrift om universell utforming av ikt-løysingar

Forskrift om universell utforming av ikt-løysingar har som formål å sikre universell utforming av digitale løysingar for å fremme likeverdig samfunnsdeltaking, bygge ned og hindre nye digitale barrierar og hindre diskriminering.

Det følger av likestillings- og diskrimineringslova § 18 og forskrift om universell utforming av ikt-løysingar § 2 at private og offentlege verksemder, lag og organisasjonar skal følge regelverket for universell utforming av ikt dersom dei brukar nettstader, appar eller sjølvbeteningsautomatar som er omfatta av regelverket.

I 2021 vedtok Stortinget fleire krav til universell utforming av nettstader og appar ved at EU-direktivet om tilgjengelege nettløysingar vart innlemma i norsk rett. Desse krava som har verka frå 1. februar 2023, gjeld for verksemder i offentleg sektor.

Standardar for universell utforming av ikt

Regelverket for universell utforming av ikt er operasjonalisert gjennom standardar og tekniske krav. Private verksemder har plikt til å sikre at nettstader og appar som blir brukte i kontakt med allmenta, er utforma i samsvar med standarden Web Content Accessibility Guidelines (WCAG) 2.0. Offentlege verksemder skal sikre at nettstader og appar er i samsvar med krava i standarden EN 301 549 v. 3.2.1.
I praksis betyr det å etterleve minstekrava i WCAG 2.1.

Handheving av regelverket for universell utforming av ikt

Tilsynet for universell utforming av ikt (Uu-tilsynet) i Digitaliseringsdirektoratet handhevar regelverket for universell utforming av ikt i privat og offentleg sektor.

Å føre tilsyn med at verksemder i privat og offentleg sektor etterlever regelverket og sikrar at ikt-løysingar er universelt utforma, er heimla i likestillings- og diskrimineringslova § 36, jf. § 18 og forskrift om universell utforming av ikt-løysingar § 5.

Tilsynsoppgåva famnar om kontroll av etterleving, rettleiing til dei som skal etterleve regelverket og systematisering av relevant informasjon om regelverksområdet i form av områdeovervaking. Det er kontroll av etterleving som er kjernen i tilsynsoppgåva.

Uu-tilsynet har myndigheit til å gi reaksjonar ved regelverksbrot gjennom pålegg om retting og eventuelt tvangsmulkt, dersom verksemdene ikkje rettar seg etter vedtak.

3.4 Universelt utforma digitale helsetenester som ein del av totalberedskapen

Erfaringane frå pandemien viste at digitale helsetenester må reknast som kritisk infrastruktur. I Nasjonal helse- og samhandlingsplan blir det understreka at ein felles digital grunnmur er avgjerande for at pasientopplysningar skal følge pasienten saumlaust, noko som er særleg kritisk ved raske omstillingar i krise. Samtidig er slike tenester avhengige av fungerande straumforsyning, nettverk og sikre ID-løysingar. Dette gjer tilgang til digitale helsetenester sårbar.

Totalberedskapsmeldinga løftar fram helse- og omsorgstenesta som ein del av grunnberedskapen i samfunnet. Meldinga understrekar at tenestene skal vere operative i heile krisespekteret, og at befolkninga skal ha tilgang til nødvendig helsehjelp og informasjon også i kriser og katastrofar. Samtidig peikar ho på behovet for tillit, samordning og robust informasjonsflyt, mellom anna gjennom bruk av fleire kommunikasjonskanalar og tiltak for å nå heile befolkninga. Dette viser at tilgang til helsetenester og informasjon ikkje berre handlar om effektiv drift, men også om beredskap, likeverd og samfunnstryggleik. I aukande grad gjeld dette også digitale helsetenester, som for mange er ein sentral inngang til helsehjelp.

Totalberedskapsmeldinga peikar på fleire tiltak og prioriteringar som er relevante for digitalisering og tilgang til helsetenester:

• Sikre at helse- og omsorgstenesta er operativ i heile krisespekteret, også ved svikt i digitale løysingar og infrastruktur.
• Styrke befolkningsvarsling og informasjonsberedskap, mellom anna gjennom bruk av fleire kanalar (mobilvarsel, radio og digitale plattformer).
• Legge til rette for at viktig informasjon når heile befolkninga, inkludert personar med svake norskkunnskapar eller avgrensa digital tilgang.
• Oppretthalde tillit til styresmaktene gjennom open, tydeleg og samordna kommunikasjon i kriser.
• Styrke samordning og samarbeid på tvers av sektorar og forvaltningsnivå.
• Sikre robustheit i kritisk digital infrastruktur og tenester.
• Legge til rette for eigenberedskap i befolkninga, slik at fleire kan klare seg sjølve og redusere belastninga på kritiske tenester.

Totalberedskapskommisjonen peikar på at motstandskrafta i samfunnet bygger på evna både systemet og den enkelte har til å handtere kriser, og understrekar kor avhengige vi er av velfungerande digitale system. Kommisjonen gir universell utforming eit eige punkt og kjem med fleire konkrete tilrådingar. Mellom anna meiner kommisjonen at universell utforming må integrerast i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, at fagpersonar og organisasjonar med relevant kunnskap må involverast, og at særskilde behov i befolkninga må takast med i planverk.

Kommisjonen viste også til CRPD artikkel 11 om vern og tryggleik for personar med nedsett funksjonsevne i risikosituasjonar. Desse tilrådingane er ikkje følgde opp i Totalberedskapsmeldinga.

Sendai-rammeverket for katastrofeførebygging understrekar at krisehandtering må vere inkluderande og tilgjengeleg for å redusere risiko for heile befolkninga. Beredskap og risikoreduksjon skal utformast slik at flest mogleg kan forstå risiko, ta imot varsel, førebu seg og handle på eiga hand. Dette krev inkluderande, tilgjengelege og ikkje-diskriminerande løysingar. Samtidig understrekar rammeverket at særskilde behov må identifiserast og ivaretakast, slik at ingen blir overlatne til seg sjølve.

Universell utforming i beredskapsarbeidet handlar ikkje berre om planar og prinsipp, men også om konkrete løysingar. Innføringa av Nødvarsel på mobil og tenesta Nød-SMS er gode eksempel på korleis universell utforming kan styrke beredskapen. Nødvarsel når også personar med nedsett høyrsel, medan Nød-SMS gjer det mogleg for døve, høyrselshemma og talehemma å kontakte nødnummera direkte. Slike løysingar viser at det er mogleg å innrette beredskapen for alle.

Korleis fungerer det for dei som brukar løysingane?

3.5 Oppsummering

Helsesektoren i Noreg er organisert gjennom eit samspel mellom nasjonale styresmakter, spesialisthelsetenesta, kommunale helse- og omsorgstenester og private aktørar. Staten har ansvar for spesialisthelsetenesta gjennom dei regionale helseføretaka, medan kommunane har ansvar for primærhelsetenesta. Private aktørar bidreg også til tenestetilbodet, mellom anna gjennom avtalespesialistar, private helsetenester og apotek.

Nasjonale strategiar og handlingsplanar legg føringar for utviklinga av helse- og omsorgssektoren. Nasjonal helse- og samhandlingsplan, Nasjonal e-helsestrategi og den nasjonale digitaliseringsstrategien vektlegg samanhengande, trygge og berekraftige tenester. Digitalisering blir brukt som eit verkemiddel for betre samhandling, meir effektiv ressursbruk og auka brukarmedverknad. Samtidig er inkludering, universell utforming, digital kompetanse og fleire inngangar til offentlege tenester sentrale føresetnader for at digitaliseringa skal kome heile befolkninga til gode.

Retten til helsehjelp er forankra i nasjonale og internasjonale menneskerettslege rammer. Grunnlova gir ikkje ein generell og uttrykkeleg rett til helse, men retten er indirekte forankra gjennom retten til liv, likskap og ikkje-diskriminering. Internasjonale konvensjonar som ØSK og CRPD styrkar dette grunnlaget. Regelverket for universell utforming av ikt konkretiserer pliktene gjennom krav til nettstader, appar og sjølvbeteningsløysingar, og blir handheva av Uu-tilsynet.

Universelt utforma digitale helsetenester er ein del av samfunnet sin totalberedskap. E-konsultasjonar, digitale journalar og nasjonale helseportalar er integrerte delar av helsetilbodet og kan vere avgjerande for tilgang til helsehjelp og informasjon i kriser. Samtidig er tenestene sårbare for svikt i straumforsyning, nettverk, ID-løysingar og annan digital infrastruktur. Robuste digitale løysingar, ikkje-digitale alternativ og fleire kommunikasjonskanalar er nødvendig for å sikre likeverdig tilgang til helsetenester både i normalsituasjonar og i krise.